Dopo la pausa estiva, riprendiamo a trattare le tematiche giuridiche legate alla tutela del patrimonio culturale analizzando l’istituto del premio che la legge riconosce a chi scopre fortuitamente un bene culturale di natura archeologica, o comunque qualsiasi altro bene culturale indicato all’art. 10 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Vi è nel Codice una differenza sostanziale tra lo scoprimento di bene culturale a seguito di ricerca autorizzata e quello effettuato in modo fortuito, occasionale, ma, prima di entrare nel merito della trattazione, è importante fissare alcune premesse.
Occorre premettere, infatti, che l’attività di ricerca archeologica è attestata al Ministero, che può avvalersi di soggetti pubblici o privati, come prevede l’art. 88, comma 1, del Codice dei beni culturali e del paesaggio secondo il quale “Le ricerche archeologiche e, in genere, le opere per il ritrovamento delle cose indicate all’articolo 10 in qualunque parte del territorio nazionale sono riservate al Ministero” per poi precisare, all’art. 89, comma 1, che “Il Ministero può dare in concessione a soggetti pubblici o privati l’esecuzione delle ricerche e delle opere indicate nell’articolo 88 ed emettere a favore del concessionario il decreto di occupazione degli immobili ove devono eseguirsi i lavori”.
Le due disposizioni trovano la loro naturale giustificazione nel fatto che i beni culturali rinvenuti nel sottosuolo o nei fondali marini (reperti archeologici) appartengono per legge allo Stato, così come sancito all’art. 91 del Codice: “Le cose indicate nell’articolo 10, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo o sui fondali marini, appartengono allo Stato e, a seconda che siano immobili o mobili, fanno parte del demanio o del patrimonio indisponibile, ai sensi degli articoli 822 e 826 del codice civile”.
Quindi, se i beni archeologici interrati nel sottosuolo o depositati sul fondale marino appartengono allo Stato, non può che essere lo stesso Stato a disporre per la loro ricerca, anche avvalendosi di altri soggetti; da ciò ne consegue che qualsiasi ricerca avviata senza autorizzazione costituisce, dunque, reato di “Violazioni in materia di ricerche archeologiche”, ai sensi dell’art. 175 del Codice secondo il quale viene punito con l’arresto fino ad un anno e l’ammenda da euro 310 a euro 3.099 chiunque esegue ricerche archeologiche o, in genere, opere per il ritrovamento di beni culturali senza concessione, ovvero non osserva le prescrizioni date dall’amministrazione, ovvero ancora essendovi tenuto, non denuncia nel termine di ventiquattro ore i beni culturali rinvenuti fortuitamente o non provvede alla loro conservazione temporanea. In alcuni casi, a causa di specifiche circostanze, questo reato potrebbe concorrere con quello di possesso ingiustificato di strumenti per il sondaggio del terreno o di apparecchiature per la rilevazione dei metalli di cui all’art. 707-bis del codice penale ai sensi del quale è punito con l’arresto fino a due anni e con l’ammenda da euro 500 a euro 2.000 chi è colto in possesso di strumenti per il sondaggio del terreno o di apparecchiature per la rilevazione dei metalli, dei quali non giustifichi l’attuale destinazione, all’interno di aree e parchi archeologici, di zone di interesse archeologico, se delimitate con apposito atto dell’amministrazione competente, o di aree nelle quali sono in corso lavori sottoposti alle procedure di verifica preventiva dell’interesse archeologico secondo quanto previsto dalla legge.
Ovviamente, al proprietario dell’immobile che si vede occupare l’area, la legge riconosce un’indennità, determinata secondo le modalità stabilite dalle disposizioni generali in materia di espropriazione per pubblica utilità. Essa può essere corrisposta in denaro o, a richiesta del proprietario, mediante rilascio delle cose ritrovate o di parte di esse, quando queste non interessino le raccolte dello Stato (art. 88, comma 3, del Codice).
Esaminate dunque queste premesse, dobbiamo ora porci una domanda ai fini della trattazione dell’argomento.
Il proprietario del fondo, che non sia né concessionario della ricerca né scopritore del bene, ha diritto a percepire il premio?
La risposta ci viene offerta in maniera puntuale e dettagliata dalla sentenza n. 207 del 5 gennaio 2024 della sesta sezione del Consiglio di Stato.
Per inquadrare meglio la questione, è il caso di riportare brevemente il fatto da cui ha originato la vicenda.
I proprietari di un vasto appezzamento dichiarato “di importante interesse archeologico” presentavano un’istanza finalizzata ad ottenere il premio del ritrovamento di testimonianze archeologiche dalla Soprintendenza durante il periodo di occupazione dell’area.
La Soprintendenza concludeva negando la spettanza del premio, deducendo, tra gli altri motivi, il fatto che l’area in questione fosse già stata oggetto di studio edito su una precedente pubblicazione scientifica.
In particolare, da una parte, i ricorrenti lamentavano il fatto che avessero il diritto di percepire il premio per il solo fatto di essere proprietari dell’immobile sul quale erano state rinvenute le testimonianze archeologiche, e ciò in virtù della corretta previsione delle norme del Codice; dall’altra, la Soprintendenza sosteneva che le suddette evidenze archeologiche erano, in realtà, già note, e che, precisava lo stesso Ente, il premio è dovuto unicamente quale ricompensa a favore di chi contribuisce al ritrovamento.
Dal canto suo, il T.A.R. nel rigettare il ricorso dei proprietari ricorrenti ha affermato che “Non è l’attività di ricerca che dà diritto al premio, ma l’accidentalità della scoperta: l’attività di ricerca è infatti riservata allo Stato, e può essere effettuata dai privati solo in forza di specifica concessione, come prescrivono espressamente gli artt. 88 e 89 del Codice”, concludendo poi che “nel caso di specie l’accidentalità della scoperta deve escludersi a fronte degli innumerevoli elementi… i quali indicano che al momento in cui la Soprintendenza prendeva possesso del fondo… erano visibili parti della costruzione portate alla luce nel corso degli scavi”.
Al di là della decisione assunta dal T.A.R., ciò che essenzialmente emerge tra le parti in causa – i proprietari e la Soprintendenza – è la seguente questione: il proprietario dell’immobile dove è stato scoperto il bene – in modo fortuito o meno – ha sempre, comunque e incondizionatamente diritto al premio?
I proprietari rispondono affermativamente, facendo leva sulla previsione normativa delle disposizioni codicisiche, che dà loro il diritto per il solo fatto di essere proprietari dell’immobile sul quale sono stati ritrovati i beni; la Soprintendenza nega, invece, che possa avere luogo il riconoscimento del premio, ponendo alla base delle proprie ragioni il fatto che le evidenze archeologiche erano già note e il premio presuppone un’attività di collaborazione del proprietario che evidentemente nel caso di specie non c’è stata.
La sesta sezione del Consiglio di Stato cui è pervenuto il gravame dopo la sentenza del T.A.R., prima di entrare nel merito della questione, effettua un approfondimento dell’istituto del premio, approdando infine ad una decisione sulla base di una interpretazione costituzionalmente orientata dell’istituto.
In premessa il Consiglio di Stato esamina le disposizioni in vigore, affermando che “le norme… nel disciplinare il premio dovuto in caso di ritrovamento di bene culturale, prevedono in tutti i casi che:
- sia corrisposto un premio, non superiore al quarto del valore delle cose trovate: a) al proprietario dell’immobile dove è avvenuto il ritrovamento; b) al concessionario dell’attività di ricerca… qualora l’attività medesima non rientri tra i suoi scopi istituzionali o statutari; c) allo scopritore fortuito che ha ottemperato agli obblighi posti a di lui carico;
- il proprietario dell’immobile che abbia ottenuto la concessione di ricerca ovvero sia scopritore della cosa, ha diritto ad un premio non superiore alla metà del valore delle cose ritrovate;
- nessun premio spetta allo scopritore che si sia introdotto e abbia ricercato nel fondo altrui senza il consenso del proprietario o del possessore.
Si sofferma, poi, ad analizzare le tipologie di ritrovamento, distinguendo “quella che consegue ad attività di ricerca archeologica, e quella c.d. fortuita. La prima è di esclusiva “pertinenza” dello Stato. La scoperta fortuita, viceversa, si caratterizza per il fatto di essere del tutto occasionale…”.
È interessante notare come l’Alto Consesso precisi che la scoperta fortuita è considerata tale anche quando scaturisce da un programma di scavi archeologici, purché da detti scavi si rinvengano reperti di altro genere da quelli oggetto della specifica attività di ricerca (ad esempio, durante una campagna di scavi per la ricerca di reperti di epoca romana vengono trovati resti di uomini o di animali di epoca preistorica).
Sulla base delle norme citate, ne consegue che il pagamento del premio per il ritrovamento di beni – sia fortuito o meno – possa venire corrisposto al proprietario, allo “scopritore” e al concessionario dell’attività di ricerca, sempre che questa non rientri tra i suoi scopi istituzionali.
Tuttavia, lo stesso Consiglio di Stato si affretta ad affermare che “Ciò (il fatto che sia previsto dalle norme) non implica che il premio al proprietario sia incondizionatamente dovuto ogni volta che sulla sua proprietà venga portato alla luce, un bene culturale”.
Il ragionamento dell’Alto Consesso prende avvio dal principio di “funzione sociale” della proprietà privata, secondo l’art. 42 della Costituzione.
Afferma il Consiglio di Stato che “la norma in esame (quella che prevede il riconoscimento del premio) deve essere letta in senso costituzionalmente orientato, e quindi tenendo presente che la proprietà privata svolge, in base a quanto previsto dalla Costituzione, anche una funzione sociale (art. 42 della Costituzione), che genera in capo al proprietario non solo diritti e facoltà, ma anche obblighi che soddisfano interessi pubblici. Questa funzione sociale, che la proprietà privata svolge nell’ordinamento italiano, giustifica, notoriamente, l’imposizione di vincoli limitativi e l’espropriazione per pubblica utilità”.
Per comprendere appieno la portata della funzione sociale della proprietà privata occorre scomodare il principio proprietario statuito all’art. 832 del codice civile, che riportiamo: “Il proprietario ha diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico”.
La funzione sociale è tutta racchiusa in quei “entro i limiti”, essa assume vigore e pregnanza attraverso l’imposizione di limiti a carico del proprietario nel suo esercizio del diritto di proprietà. Come dire che il proprietario può ben esercitare il proprio diritto ma, là dove occorra, quello stesso diritto subirà dei limiti per esigenze sociali, legate a interessi pubblici superiori a quelli privati, necessari a tutti i consociati. L’esempio classico cui si ricorre per spiegare in termini concreti la funzione sociale è quello della espropriazione di terreni privati in caso di pubblica necessità, per realizzare, ad esempio, una importante arteria autostradale.
Con riguardo al rinvenimento di beni culturali su immobile di proprietà privata, il principio di funzione sociale si apprezza maggiormente perché – afferma il Consiglio di Stato – “la capacità evocativa intrinseca posseduta da tali beni richiede che di essi ne sia garantita la fruizione, in senso lato, da parte della collettività, affinché anch’essa possa trarne arricchimento culturale: ed a tal fine è consentita l’imposizione di limiti anche rilevanti alla proprietà privata, tutti finalizzati a garantire la cura e il mantenimento del bene culturale, con i necessari correlativi limiti alla fruizione del bene privato in cui il bene culturale si trova…”.
Dal momento in cui la funzione sociale si rivolge essenzialmente ai limiti del diritto proprietario, qual è allora il criterio dal quale è possibile ricavare elementi favorevoli per il pagamento del premio? È essenzialmente il comportamento di collaborazione del proprietario.
Infatti, a chiusura del proprio ragionamento, il Consiglio di Stato dichiara che “il Collegio ritiene che la norma rilevante nel caso di specie, non può essere letta nel senso che al proprietario di un bene immobile, sul quale siano ritrovati beni culturali, debba essere corrisposto un premio incondizionatamente, e quindi a prescindere da qualsiasi considerazione circa la meritevolezza del comportamento tenuto dal proprietario” ed ancora, richiamando una sentenza della Corte di Cassazione, precisa che “… è sotteso lo scopo di spingere il privato ad una determinata forma di attività collaborativa ritenuta utile e consona all’interesse pubblico; sicché la elargibilità del beneficio è riconosciuta soltanto dopo che il comportamento auspicato sia stato portato ad effetto e positivamente riscontrato come meritorio”.
La meritevolezza deve essere ravvisata altresì nel proprietario “che sia anche concessionario di ricerca o “scopritore”, nonché nel caso in cui il concessionario o lo “scopritore” siano soggetti terzi rispetto al proprietario: ciò perché in tal caso l’attività del concessionario di ricerca e dello “scopritore” si rendono possibile grazie al consenso del proprietario, che deve consentire l’ingresso di tali soggetti sulla proprietà e in un caso simile il proprietario ha diritto al premio per il ritrovamento non per il mero fatto di essere proprietario ma solo se sia apprezzabile un suo comportamento meritevole”.
La questione del pagamento del premio dovuto in caso di rinvenimento di bene culturale ha sempre suscitato controversie nel panorama dei rapporti contrapposti tra privati e pubblica amministrazione, rispettivamente portatori di interessi particolari i primi e di interessi collettivi la seconda. A volte è assai difficile far comprendere che alcuni interessi, ancorché nati nella sfera privatistica, debbano poi essere comunque considerati di tutti. È questo il caso dei rinvenimenti di beni all’interno di immobili privati, dove, ovviamente, i proprietari hanno tutto l’interesse a far prevalere i loro diritti e di contro vi è, parimenti, l’interesse della collettività a godere del bene semplicemente fruendone. Una nota di merito questa volta bisogna esprimerla al Consiglio di Stato che, con la decisione in esame, ha interpretato autenticamente – nel senso letterale dell’avverbio e non nel senso giuridico – un istituto, quale è quello del premio, dall’apparente chiaro significato, deponendo a favore degli interessi pubblici, ma senza trascurare quelli privati.
Bibliografia essenziale:
· R. Bin, G. Pitruzzella, Diritto costituzionale, G. Giappichelli editore, Torino 2018.
· A. Crosetti, D. Vaiano, Beni culturali e paesaggistici, Giappicchelli editore, Torino 2011.
· R. Garofoli, G. Ferrari, Manuale di diritto amministrativo, Nel Diritto editore, Molfetta 2018.
- A. Trabucchi, Istituzioni di diritto civile, Wolters Kluwer, Cedam editore, Padova 2019.
Sitografia:
Autore del contributo per il blog “La Tutela del Patrimonio Culturale”: Leonardo Miucci
Scritto in data: 8 settembre 2024
In copertina: Epigrafe greca (foto di Ekrem KÖSE: https://www.pexels.com/it-it/foto/pietra-testo-archeologia-antica-civilta-23938508/)
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