In conclusione del cammino iniziato qualche mese fa, quando abbiamo deciso di parlare del paesaggio e della sua tutela, ci rimane da affrontare quella forma di tutela tradizionalmente definita più incisiva, perché incisivi sono gli atti che compromettono il paesaggio. Stiamo parlando della tutela penale dei beni paesaggistici, ossia della risposta data dall’ordinamento giuridico alla commissione dei reati in danno del paesaggio.
A beneficio di chi non possiede tutte le conoscenze della materia penalistica e anche al fine di inquadrare l’argomento in esame, è necessario, prima di entrare nel merito della trattazione, fornire alcune precisazioni di diritto penale generale.
Nella dottrina del diritto penale parte generale, tra le altre classificazioni, si distinguono i reati di danno o di evento dai reati di pericolo.
I reati di danno o di evento presuppongono, per la loro sussistenza, la concretizzazione di un danno, che incide sull’oggetto materiale del reato stesso, ovvero il verificarsi di un evento contemplato dalla norma incriminatrice. Un esempio di reato di danno o di evento può essere quello di omicidio contemplato all’art. 575 c.p., laddove per la sua sussistenza deve, infatti, verificarsi l’evento morte della persona (evento che racchiude in sé anche il danno).
Diversamente invece i reati di pericolo per i quali non è richiesto il verificarsi dell’evento, è sufficiente che la condotta dell’agente metta in pericolo il bene giuridico tutelato. In sostanza, il legislatore, attraverso questi reati, anticipa il verificarsi dell’evento sanzionando il mero pericolo che esso si verifichi, essi sono perciò denominati anche reati a tutela anticipata.
A titolo di esempio, tutti i reati contro la personalità dello Stato (terrorismo) sono considerati reati di pericolo. Da parte di una certa dottrina, soprattutto di rango costituzionale, sono state evidenziate perplessità di una tale scelta del legislatore penale con riguardo al fatto che una simile previsione di reati di pericolo sembra violare il principio di offensività[1]. In realtà è stato dimostrato, dal punto di vista del legislatore, che i reati di pericolo sanzionano condotte che offendono beni giuridici dal “superiore valore collettivo”.
Fatta, dunque, questa doverosa e brevissima precisazione, vediamo ora come essa si connette alla tutela penale dei beni paesaggistici.
Iniziamo col dire che la tutela penale paesaggistica è racchiusa in tre provvedimenti normativi (in questa sede ci limiteremo alle norme più importanti, non potendo, per ragioni di spazio, essere totalmente esaustivi):
- art. 181 del Codice dei beni culturali e del paesaggio[2];
- art. 44, let. c), del Testo Unico sull’edilizia[3];
- art. 734 del codice penale.
Diciamo anche che l’art. 181 del Codice è la norma più importante: essa infatti dichiara, al comma 1, che “Chiunque, senza la prescritta autorizzazione o in difformità di essa, esegue lavori di qualsiasi genere su beni paesaggistici è punito con le pene previste dall’articolo 44, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380”.
Facciamo un esempio. Tizio realizza opere edilizie sul proprio terreno sito in area sottoposta a tutela paesaggistica privo di autorizzazione, senza, tuttavia, intaccare il paesaggio; ovvero, Tizio, proprietario di abitazione sita in area sottoposta a vincolo paesaggistico, realizza su di essa opere di ristrutturazione edilizia non previste nel progetto e quindi non autorizzate, senza però cagionare pregiudizio al paesaggio.
Per la sussistenza del reato in esame non è richiesto che si verifichi una lesione al patrimonio paesaggistico, perché la norma sanziona di per sé il fatto che l’autore abbia eseguito lavori senza la prescritta autorizzazione o in difformità della stessa, senza che da ciò ne sia scaturito una lesione al bene paesaggistico e per tale motivo ci troviamo di fronte ad un reato di pericolo secondo la spiegazione prima fornita.
È prevista l’applicazione della sanzione di cui all’art. 44, let. c), del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, c.d. Testo Unico sull’edilizia, laddove così dispone: “Salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica: l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15493 euro a 51645 euro … La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso”.
Se il fatto viene commesso in danno di specifici beni paesaggistici, il reato da contravvenzionale si trasforma ad ipotesi delittuosa, ai sensi del comma 1-bis dell’art. 181, dove è previsto che ”La pena è della reclusione (da qui la trasformazione da reato contravvenzionale a reato delittuoso) da uno a quattro anni qualora i lavori di cui al comma 1: a) ricadano su immobili od aree che, per le loro caratteristiche paesaggistiche siano stati dichiarati di notevole interesse pubblico con apposito provvedimento emanato in epoca antecedente alla realizzazione dei lavori; b) ricadano su immobili od aree tutelati per legge ai sensi dell’articolo 142 ed abbiano comportato un aumento dei manufatti superiore al trenta per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento della medesima superiore a settecentocinquanta metri cubi, ovvero ancora abbiano comportato una nuova costruzione con una volumetria superiore ai mille metri cubi”.
Il trattamento sanzionatorio di maggiore incisività, con la conseguente trasformazione nell’ipotesi delittuosa, è giustificato dalla necessità di fornire una risposta efficace e anche deterrente a quei comportamenti che mettono maggiormente in pericolo il paesaggio. Si pensi, per esempio, ai manufatti totalmente o parzialmente abusivi realizzati su una fascia litoranea marina e al danno che ne consegue per il paesaggio ivi esistente.
In caso di sentenza di condanna viene ordinata la rimessione in pristino dello stato dei luoghi a spese del condannato e copia della sentenza è trasmessa alla regione ed al comune nel cui territorio è stata commessa la violazione (art. 181, comma 2, del Codice). La remissione in pristino disposta in caso di sentenza di condanna, diversamente da quella prevista in via amministrativa, è considerata una sanzione accessoria che accede, per l’appunto, alla sentenza che ne è presupposto.
La disciplina prevede anche alcune esclusioni della responsabilità penale contravvenzionale.
In particolare, qualora l’autorità amministrativa competente accerti la compatibilità paesaggistica, il soggetto non risponde del reato contravvenzionale di cui al comma 1 precedente: a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; b) per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica; c) per i lavori configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380” (art. 181, comma 1-ter, del Codice).
Ovviamente, in tali casi, sono previste le sanzioni amministrative previste agli artt. 167 e 168 del Codice di cui ora daremo un cenno, che operano in via del tutto autonomo da quelle penali.
Nella sostanza il Codice prevede due forme di sanzione amministrativa: le rimissione in pristino o la sanzione pecuniaria.
Ai sensi dell’art. 167 del Codice “In caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza (artt. 131-159), il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, ad esclusione delle ipotesi per lavori di minore entità. Con l’ordine di rimessione in pristino al trasgressore viene assegnato un termine per provvedere e in caso di inottemperanza, l’autorità amministrativa preposta alla tutela paesaggistica provvede d’ufficio per mezzo del prefetto e rende esecutoria la nota delle spese. Laddove l’autorità amministrativa preposta alla tutela paesaggistica non provveda d’ufficio, il direttore regionale competente, su richiesta della medesima autorità amministrativa ovvero, decorsi centottanta giorni dall’accertamento dell’illecito, previa diffida alla suddetta autorità competente a provvedervi nei successivi trenta giorni, procede alla demolizione avvalendosi delle modalità operative previste dall’articolo 41 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.
In caso di lavori di lieve entità, che non comportano responsabilità penali di natura contravvenzionale (art. 167, comma 4, del Codice), il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell’immobile o dell’area interessati dagli interventi richiede all’autorità competente l’accertamento della compatibilità paesaggistica che qualora sussista, il trasgressore è comunque tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. In caso di rigetto della domanda con cui è stata richiesta la compatibilità, si applica la sanzione demolitoria.
Fin qui abbiamo parlato di opere che, seppure realizzate in difformità o prive dell’autorizzazione, non offendono, tuttavia, il patrimonio paesaggistico.
Ma cosa succede se, invece, tali opere ledono nella sua integrità fisica il paesaggio?
E cosa succede se il proprietario ignora che il suo immobile si trova su un’area tutelata paesaggisticamente e quindi realizza opere senza però danneggiare il paesaggio? Risponde del reato di cui all’art. 181 del Codice? Dopotutto il vincolo paesaggistico apposto su un’area non viene notificato al proprietario dell’immobile. E comunque il paesaggio non viene intaccato.
Perché dunque dovrebbe risponderne?
Rispondiamo anzitutto alla prima domanda e lo facciamo con un esempio. Tizio realizza una piscina scavandola in una roccia marina, provocandone così la frana nelle acque con conseguente danneggiamento del tratto di costa.
In tale caso siamo di fronte ad un reato di evento perché la condotta del soggetto attivo del reato ha provocato il danno al paesaggio (evento) per il quale trova applicazione l’art. 734 del codice penale, che così recita: “Chiunque, mediante costruzioni, demolizioni, o in qualsiasi altro modo, distrugge o altera le bellezze naturali dei luoghi soggetti alla speciale protezione dell’autorità, è punito con l’ammenda da euro 1.032 a euro 6.197”.
Come è facile intuire già dal tenore letterale della norma, affinché si concretizzi il reato è necessario che la condotta del soggetto realizzi una distruzione o un’alterazione (evento), a differenza invece dell’altra fattispecie per la quale il soggetto rispondeva del reato con il semplice “pericolo” per il paesaggio.
È appena il caso di notare come a fronte di fatti connotati da gravità (distruzione o alterazione) il legislatore abbia previsto “solo” una sanzione da reato contravvenzionale.
Veniamo ora alla seconda domanda.
Può dunque Tizio realizzare un’opera edilizia su un’area sottoposta a vincolo senza che da ciò ne derivi danno per il paesaggio e addurre a propria scusante di sconoscere l’esistenza del vincolo e quindi far venire meno il dolo (coscienza e volontà di compiere un reato)?
Una risposta in senso negativo ci perviene dalla Corte di Cassazione che in una recentissima sentenza ha così statuito: “L’art. 181, comma 1, d.lgs. n. 42 del 2004 punisce chiunque, senza la prescritta autorizzazione o in difformità di essa, esegua lavori di qualsiasi genere su beni paesaggistici, con la pena dell’art. 44, lett. C), d.P.R. n. 380 del 2001. Pertanto, l’elemento psicologico (dolo) non è escluso dall’ignoranza dell’esistenza del vincolo paesaggistico, trattandosi di reato contravvenzionale punibile anche a titolo di colpa, ravvisabile nel non aver ottemperato al dovere di informarsi presso la Pubblica Amministrazione prima di intraprendere un’attività rigorosamente disciplinata dalla legge… Non ricorre l’inevitabilità dell’ignoranza della legge penale perché il cittadino ha sempre un obbligo di verifica e controllo prima del compimento dell’attività edilizia… Il reato paesaggistico è poi un illecito formale e di pericolo che si perfeziona, indipendentemente dal danno arrecato al paesaggio, con l’esecuzione di lavori di qualunque genere su beni paesaggistici comunque idonei a determinare una modificazione, anche non immediatamente visibile, dell’assetto del territorio”[4].
La Corte di Cassazione ha dichiarato tre principi cardini perché l’autore del reato di cui all’art. 181 del Codice possa e debba risponderne: 1) il reato in quanto di natura contravvenzionale (punito cioè con l’arresto e l’ammenda) è punibile anche se l’autore lo abbia commesso per negligenza, imprudenza o inosservanza di norme e regolamenti (tale è la colpa); l’autore ha il dovere di informarsi presso gli uffici della pubblica amministrazione per verificare che l’area sia o meno sottoposta a vincolo e se contravviene a tale dovere egli risponde a titolo di colpa (negligenza); il reato paesaggistico definito all’art. 181 del Codice è un reato di pericolo – lo abbiamo già detto – che si ritiene realizzato per il solo di aver realizzato opere in assenza o in difetto di autorizzazione, a prescindere dal danno che ne possa scaturire per il paesaggio.
Con questo intervento, concludiamo la trattazione della tematica legata alla tutela paesaggistica. Abbiamo visto, infatti, cosa significa il termine paesaggio sia secondo la giurisprudenza, che secondo la legge, e come esso sia nel tempo cambiato; abbiamo conosciuto i vari beni paesaggistici e, in relazione alla loro importanza, abbiamo anche visto come si atteggia la relativa tutela; abbiamo analizzato la pianificazione paesaggistica, quale momento di estrema importanza della tutela e in quali termini si legano ad essa i provvedimenti autorizzativi, in particolare l’autorizzazione paesaggistica della quale ne abbiamo esaminato l’iter; abbiamo dedicato, infine, una parte alla tutela penale della quale abbiamo analizzato i reati, e per ultimo le sanzioni amministrative.
Al termine di questa lunga disamina, dovendo tracciare una sorta di consuntivo, è possibile affermare che, come per i beni culturali, anche per i beni paesaggistici il legislatore ha dimostrato un autentico interesse per la loro effettiva tutela, confermando, ancora una volta, una visione di insieme tra culturalità, paesaggio e identità.
Bibliografia essenziale:
· R. Bin, G. Pitruzzella, Diritto costituzionale, G. Giappichelli editore, Torino 2018.
· A. Crosetti, D. Vaiano, Beni culturali e paesaggistici, Giappicchelli editore, Torino 2011.
· R. Garofoli, G. Ferrari, Manuale di diritto amministrativo, Nel Diritto editore, Molfetta 2018.
Sitografia:
Autore del contributo per il blog “La Tutela del Patrimonio Culturale”: Leonardo Miucci
Scritto in data: 14 luglio 2024
In copertina: Belvedere da Narni sulla Gole del Nera (foto di Cristina Cumbo, 2024)
Foto di Cristina Cumbo. Ne è assolutamente vietata la diffusione senza l’esplicito consenso dell’autrice e/o l’indicazione dei credits fotografici, nonché del link relativo al presente articolo.
Le immagini, delle quali è indicata la fonte, sono inserite per puro scopo illustrativo e senza alcun fine di lucro.
Il contributo è scaricabile in formato pdf al seguente link.
[1] In estrema sintesi, il principio di offensività, assieme al principio di legalità, è uno dei principi cardine del sistema penale, e consiste nella capacità della condotta rappresentata nella norma incriminatrice di effettivamente ledere il bene giuridico tutelato.
[2] D.Lgs.vo 22 gennaio 2004, n. 42.
[3] D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
[4] Cass. Sez. Pen. III n. 24246 del 19 giugno 2024.
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